الحكومة العراقية بين إخفاقاتها القانونية و الدستور الجامد

الحكومة العراقية بين إخفاقاتها القانونية و الدستور الجامد 

مقال للصحفي و طالب كلية القانون : جاسم العامري 

يتعارض دستورنا الحالي مع أسس القانون

من القواعد الثابتة في فقه القانون العام إن السلطة التشريعية تعدصاحبةالاختصاص الاصيل للتشريع في الدولة

وفقاً لأسس القانون الاساسية

التشريع القانوني يُقسم الى ثلاث أنواع

التشريع الدستوري ( الوثيقة القانونية الدستور )

التشريع العادي ( تشريع السلطة التشريعية البرلمان)

التشريع الفرعي ( اللوائح و التعليمات الحكومية)

و من المبدأ القانوني أن السلطة التشريعية هي صاحبة الاختصاصالاصيلللتشريع سواء كانت قرارات أو قوانين ، فيجب أن لا تتعارضالتشريعاتالفرعية مع التشريعات العادية (البرلمانية ) ، 

أدناه سأوضح قانوناً صلاحيات الحكومة و مجلس الوزراء بأستقطاعاوتخفيض الرواتب ، اذا إرادات  الحكومة الذهاب للتخفيض اوالاستقطاعمنرواتب المتقاعدين او الموظفين فيجب ان تمتلك حق التشريع ، وأعطيتللسلطة التنفيذية حق التشريع في بعض المسائلاستثناءً بواسطةالأنظمةالتي تسمى في بعض الدول “اللوائح” والأنظمة عبارة عن قراراتإداريةتنظيمية تضع بموجبها الإدارة قواعدقانونية جديدة عامة ومجردة تطبقعلىعدد غير محدود من الحالات والأفراد ، وتصدرها الإدارة وفقاً للدستور ،لأنالتشريعات الفرعية(الأنظمة) هي سلطة استثنائية تتمتع بها الإدارةفيميدان التشريع ، لذا فلا بد أن تستند إلى أساس دستوري أي يجبأنينص عليهاالدستور بانها ممكنة الاصدار من السلطة التنفيذية ،وهذهالانظمة منها ما يصدر في ظل الظروف الاعتيادية الطبيعيةكالأنظمةالخاصةبتنفيذ القوانين وتلك الخاصة بإنشاء وإدارة وتنظيم المرافقالعامةفي الدولة ، ومنها ما يصدر في ظروف غير اعتيادية استثنائيةومنهاأنظمةالضرورة والأنظمة أو اللوائح ، وعادة ما تكون هذه الانظمة متمتعةبقوةالقانون رغم انها صادرة من السلطة التنفيذية ولك بشرط أن ينصعلىذلكالدستور نفسه ، فلا يمكن افتراض هذه القوة القانونية لهاافتراضاً ، وفيخضم ما يمر به العراق من ظروف سياسيةواقتصاديةواجتماعية بالغة ،ذهبت الحكومة ( وزارة المالية ) الى استقطاعفي رواتب المتقاعدين حيثتعتبر هذهِ مخالفة قانونية مالم تحصل الحكومة على تفويض تشريعي ، لذلك سأوضح مفهوم التفويض التشريعي منالناحيتين من الناحية القانونيةالعامة ، و من ناحية تحليله وفقالدستورالعراقي

أصوله الدستورية العامة أولاً : مفهوم وتنظيم التفويض التشريعي : قديقومالبرلمان بتفويض رئيس السلطة التنفيذية  رئيس الدولة أورئيسالوزراءممارسة وظيفته التشريعية ، فيحل بذلك رئيس التنفيذية محلالبرلمان فيمباشرة هذهِ الوظيفة في الحدود التي يبينها قانونالتفويضويترتب على ذلكأن تكتسب قرارات رئيس السلطة التنفيذيةخصائص وقوة العمل التشريعيالصادر من البرلمان ، أي القانون ، وتكونلهاان تُنشئ أو تعدل أو تلغيقواعد قانونية قائمة تعالج موضوعات معينةمنصوص عليها في قانونالتفويض ، وبذلك فان التفويض التشريعييمكن أننعرفه بأن يعهد البرلمانبممارسة بعض اختصاصاته التشريعية الى السلطةالتنفيذية لمدة زمنيةمحددة وبموضوعات محددة فيقانون التفويض ،

وقد اتجهت الدساتير التي تبنت فكرة التفويض التشريعي صراحةإلىتنظيمها في ثناياها ومن بين تلك الدساتير نجد الدستورالفرنسي لعام1958 قد نص في المادة (38) بان (للحكومة في سبيل تنفيذبرنامجها انتطلب من البرلمان تفويضها بأن تتخذ عن طريق الاوامر خلالمدةمحدودةتدابير تدخل عادة في القانون ، ويتم إقرار الاوامر في مجلس الوزراءبعداخذ رأي مجلس الدولة وهي تسري بمجرد نشرها و لكنها تصبح لاغيةإذا لميقدم مشروع قانون التصديق عليها إلى البرلمان قبل انتهاء التاريخالمحددفي قانون التفويض ، ولا يمكن إقرارهاالا بشكل صريح وبانتهاءالمدةالمذكورة في الفقرة الأولى لهذه المادة لا يمكن تعديل الاوامر فيالموادالداخلة في مجال التشريع الا بقانونوذلك في المواد التي تدخل فيالنطاقالتشريعي) .

ثانياً :شروط صحة التفويض التشريعي: واذا كان ما تقدم هوموقفالدساتير من تبني فكرة التفويض التشريعي صراحة ، فلا بد ليمنبيانأهم شروط التي هي في حقيقتها قيود لممارسة السلطةالتنفيذيةلأختصاصها في اصدار اللوائح التفويضية

وهي كالآتي

البند الاول

الشروط المتعلقة بظروف ممارسة التفويض التشريعي : تشترطلممارسةالتفويض التشريعي ان توجد ظروف غير اعتيادية تسوغممارسةهذاالاختصاص وإن لم يشترطه الدستور صراحة ، فالوضعالدستورييقضي بأن يكون التفويض لمدة محددة ، والتفويض لا يكونفيالظروفالعادية وانما يرتبط بالظروف الاستثنائية وعليه فإن تطبيقالتفويضالتشريعي لابد ان يكون في ظل ظروف غير عادية (استثنائية) .

البند الثاني

الشروط المتعلقة بالمفوض والمفوض إليه : هنالك شروط لا بد من تحقيقهافيالمفوض أي البرلمان فلابد أن يكون هذا الاخير منعقداً وانعقادالبرلمان هومايميز حالة اللوائح التفويضية عن غيرها من اللوائح التي تصدرهاالسلطةالتنفيذية لممارسة الوظيفة التشريعية في ظل الظروفالاستثنائية ،غير انهذا لا يعني ضرورة استمرار انعقاد البرلمان طول مدة التفويض ،وفضلاً عنانعقاد البرلمان فلابد ايضاً من صدورالإذن من البرلمان بالتفويضالتشريعيهو يصدر بشكل قانون يُسمى ” قانون التفويض ” تتبع فياصدارهالإجراءات التشريعية ذاتهاالمعمول بها ، فالبرلمان لا يفوض الحكومةمن تلقاءنفسه لتنظيم المسائل المختص بها وإنما لابد ان يتم ذلك بطلب منالحكومة.

أما بالنسبة لما يتعلق من شروط بالمفوض اليه أي رئيس السلطة التنفيذيةاواي وزارة من السلطة التنفيذية فلابد من الحصول على اذنمنالبرلمانلممارسة سلطتها في اصدار اللوائح التفويضية ، وقد يتوجب علىرئيسالدولة استشارة جهات معينة .

البند الثالث

الشروط المتعلقة بمدة وموضوع التفويض: وتنقسم هذه الشروط إلىنوعيناحداهما يتعلق بالفترة الزمنية التي يمكن خلالها لرئيسالسلطةالتنفيذية انيصدر اللوائح التفويضية بناءً على تفويض البرلمان له ،

والاخرى تتضمن بيان الموضوعات التي يجوز له ان يتناولها بالتنظيمبموجبقانون التفويض :

ان يكون التفويض لمدة محدودة : لابد تحديد المدة الزمنية للوائحالتفويضيةتحديداً دقيقاً ويرجع السبب في ذلك إلى حرص المشرعالدستوريعلى عدماستمرار التفويض لأجل غير مسمى كونه امراً استثنائيا عارضافهو يعدخروجا على مبدأ الفصل بين السلطات ، ولذلكفإن عدم تحديدالقانون مدةالتفويض يجعله باطلاً،

لذا فلا يجوز للبرلمان ان يجعل تحديد مدة التفويض من تقديراتالسلطةالتنفيذية وذلك عن طريق ربطها بتحقيق الهدف من التفويضوهو(تنفيذبرنامجها) ، وإنما يجب ان يحدد قانون التفويض تحديداً دقيقاً ،المدة التيتؤهل خلالها الحكومة في اتخاذ تدابير تعود لمجال القانون، وممايلاحظ انمدة التفويض يجب ان لا تستغرق المدة الباقية لنيابة البرلمان لأنذلك يعدنزولاً فعليا عن سلطته التشريعية ومن باب اولىالا تمتد هذه المدة إلىولايةالمجلس الجديد ، فإذا خلا قانون التفويض من تحديد هذه المدة أصبحباطلاًلفقده أحد شروطه الأساسية ويجوزالطعن بعدم الدستورية ، وهذاالتشديدفي ضرورة تحديد مدة قانون التفويض متأتٍ من كون التفويضالتشريعييعد امراً استثنائياًعارضاً وخروجاً على مبدأ الفصل بين السلطاتولذلكيتعين ان يكون هذا الخروج مؤقتا حتى لا يختل التوازن بين السلطات ،

أن يكون التفويض محدد الموضوعات:

ان موضوعات قانون التفويض يجب ان تكون محددة الغرض ، فلابد انيحددقانون التفويض وبدقة ماهية الموضوعات التي سيتناولهاقانونالتفويضوبالتالي ما ستنظمه الحكومة في لوائحها التفويضية فإذا لميكن قانونالتفويض محدد الموضوعات الداخلة فيه عد ذلك سلطةمطلقةللسلطة التنفيذيةفي التشريع فالتفويض يجب ان يكون جزئياً ينصب علىموضوعات محددةأما التفويض الكلي فأنه غير جائز لأنهيعد بمثابة تنازلمن البرلمان عناختصاصاته التشريعية وهذا ما لا يملكه ، ولابد ايضاً منتوضيح الاسسالتي تقوم عليها اللوائحالتفويضية وتتضح هذه الاسس فيضوء الاسبابالدافعة إلى صدور التفويض التشريعي ذاته ، وعدم تحديدالموضوعاتالداخلة في قانونالتفويض يعني التفويض المطلق لرئيس السلطةالتنفيذيةفي اصدار اللوائح التفويضية في أي موضوع ، وهذا يعني تخليالبرلمانعناختصاصه في التشريع ، وهو امر غير جائز دستورياً ،  ويلاحظانه لابدمن استحصال هذه الموضوعات المحددة في قانون التفويضوعلىسبيلالحصر اتصالاً وثيقاً بالضرورة والاحوال الاستثنائية

البند الرابع

الشرط المتعلق بعرض اللوائح على البرلمان: لقد تطلبت الدساتيرالمذكورةوجوب عرض مشروع قانون التصديق على القراراتالتفويضيةالصادرة عنالحكومة على البرلمان قبل نهاية مدة التفويض ويترتبعلى عدم عرضها زوالما كان لها من قوة القانون ومن ثم انهاءاثارهاواعتبارها ملغية ، فإذا تمعرض هذه القرارات على البرلمان فأن هذاالعرض في ذاته لا يغير منطبيعتها القانونية كقرارات ادارية مما يجعلبابالطعن مفتوحاً تجاههابالإلغاء ، وبذلك تظل قابلة للمراجعة لتجاوز حدالسلطة والدفع بعدمقانونيتها ، فلابد من الرجوع إلى البرلمانصاحبالاختصاص الاصيل فيالتشريع في نهاية مدة التفويض ليقول كلمته فيتلك اللوائح ، وهذا يتطلببطبيعة الحال ان يكون البرلمانموجوداً أما إذاانتهت مدة التفويض ولم يكنالبرلمان قائماً يجب عرض هذه اللوائح (القراراتبقوانين) على المجلس الجديدفي أول اجتماعله ، فإذا عرضت هذه اللوائحعلى مجلس النيابي فقد يرىالموافقة عليها وذلك بأن يُصادق عليها ويسبغعليها قوة القانون ، وقديرفضصراحة الموافقة عليها وفي هذه الحالة يزول ماكان لها من قوةالقانون

الفرع الثاني

التفويض التشريعي في دستور العراق لعام 2005

سأبحث مدى وجود فكرة التفويض التشريعي وفقاً لنصوص الدستور “أولاً” ثم وفقاً للتفويض البرلماني “ثانياً” ،

أولاً

التفويض التشريعي وفقاً لنصوص الدستور: كما أشرنا سلفاً فانقدرةالسلطة التنفيذية ممثلة برئيسها على إصدار قرارات إداريةتنظيمية(لوائح أوأنظمة تفويضية) لها قوة القانون أي تستطيع بقراراتها المذكورة أنتعدلوتلغي نصوص القانون النافذ أو أن توجد قواعدقانونية جديدة ، يحتاجإلىالنص عليها بصورة صريحة في الدستور ، وكما نظمتها الدساتيرالمذكورةفي أعلاه ، و موقف دستورنا العراقيمن هذه المسألة واضحاستقراءنصوص الدستور العراقي تبين لنا بوضوح عدم أخذ دستور العراقبفكرةالتفويض التشريعي للحكومة وهذايعني عدم قدرة الحكومة الاتحاديةالعراقيةعلى إصدار قرارات تفويضية لها قوة القانون ، وبالتالي لا يستطيعرئيسمجلس الوزراء العراقي و لا وزارة المالية من الناحية الدستورية أنيصدر أيقرار يتعارض مع القوانين الاتحادية النافذة لا بالإلغاء ولا بالتعديلو لابالإنشاء ، ذلكلان القرارات التي تصدر من السلطة التنفيذيةبمستوياتهاجميعاً ما هي الا قرارات إدارية وكما هو معروف فإن القرارالإداري لايمكنله أنيخالف القانون مطلقاً لأنه أقل منه قوةً وآثراً، بل انالقانون يستطيع أنيلغي قرارات السلطة التنفيذية ، وعليه لا يمكن الاستنادإلى أي نصفيالدستور لتبرير قيام الحكومة بإصدار نظام استقطاع رواتبمن المتقاعديناو الموظفين ،

ثانياً

التفويض التشريعي وفقاً للتفويض البرلماني:

فرضاً قد يُقال بأن البرلمان فوض رئيس مجلس الوزراء او وزارةباتخاذالاجراءات الاصلاحية كافة وبضمنها تعديل القوانين ذواتالعلاقةبرواتبالمتقاعدين او موظفي الدولة وبالتالي يكون له أن يعدل و يلغيالقواعدالقانونية النافذة بل وينشئ قواعد أخرى جديدة

هذا القول مردود للأسباب الآتية

1 – انعدام السند الدستوري لقيام مجلس النواب الاتحادي بتفويضالحكومةالعراقية تشريعياً لأنه كما لاحظنا اختصاص استثنائيللحكومة لانفيه تنازلصاحب السلطة التشريعية عن اختصاصه الاصيل بالتشريع ،وإيكال هذهالمهمة للحكومة ، ولذلك فهي تحتاج إلىنصاً صريحاً بصددها ،وإلا كانالتفويض التشريعي فاقداً لسنده الدستوري وبذلك يخالف مجلسالنوابالدستور ويتنصل عن التزاماتهالدستورية .

2 – لو سلمنا بأن هذه الفكرة غير منظمة في الدستور العراقي ولكنيمكنالاخذ بالأعراف الدستورية المكملة للنقص الدستوري فأن هذاالأمرغيردستوري هذا من جانب ومن جانب آخر فأنه لم يحدث أي تطبيقللتفويضالتشريعي في ظل أحكام الدستور حتى يمكن القولبان عرفاً قدنشأ فيظله.

3 – أن مجلس النواب العراقي لم يفوض الحكومة تفويضاًتشريعياًبأستقطاع جزء من رواتب المتقاعدين و الموظفين حتى تقوم وزارةالمالية بأجراء استقطاع من المتقاعدين .

أن الدستور قد بين بأن من اختصاصات مجلس النواب اصدار قوانين كما أن له اصدار قرارات لا ترقى إلى مستوى القانون وقوته ،وبعضهايصدرهاكسلطة تأسيسية مشتقة ، و بالتالي فأن أجراء الحكومةبأستقطاع منرواتب المتقاعدين مخالفاً للقانون وللدستور ،

وأخيراً قد يقال بأن لمجلس الوزراء صلاحية تعديل الرواتب المنصوص ،فهذاالقول غير دقيق